但在法律适用上，基于上级法院的案件审判质量考核，条条的特征更加明显，体现了司法的中央事权属性。

在宪法解释的启动类型上，既可以在司法案件中启动，也可以脱离个案单独启动：既可以由有权机关启动，也可以通过公民提起。设置合宪性先决程序的难题在于，如何应对普通诉讼当事人的违宪抗辩？如果对当事人的违宪抗辩不加任何限制，使所有违宪抗辩均能到达宪法委员会上升为宪法案件，则会导致宪法委员会的宪法解释程序负担过重，这无疑会损害宪法委员会的良好运作：但如果对当事人的违宪抗辩施加严格的限制，则会导致当事人的违宪抗辩权名存实亡。

早在魏玛共和国时期，斯门德就已经指出了宪法法院制度与民事或行政法院制度在性质上的区别:宪法解释与宪法诉讼的意义，并不在于追求法律上的胜利，而是为了达成共识：宪法作为一个不断填充发展自身意义的整合系统，其解释与适用最终都旨在促进各方的合作，以实现整合。在解释中，宪法法院严格依照《宪法法院法》规定的程序，谨慎地对政党问题做出判断。随着国家和社会的发展，可能会出现一些宪法没有明确规定的情形出现，有必要通过宪法予以调整。其判决的基本目的是维护自由民主主义体制。[14]多米尼克·卢梭:《面对比较法和宪法司法理论的宪法委员会——兼驳路易·法沃赫教授的悖论》， 王建学译， 《厦门大学法律评论》第18辑， 厦门:厦门大学出版社， 2010年。

在社会变革中，可能会出现一些与宪法条款的字面含义不完全一致的新问题，甚至会出现抵触宪法的情况，这种现实与规范的冲突，需要在宪法制度层面作出调适。尽管从1971年开始，宪法法院在裁判中引入了特别意见书制度，但总体上出现不同意见的案件数量并不多。对于行政机关层级监督关系，行政法学理论研究并不多见。

在这个类型中，行政机关是否行使改变或者撤销权，完全由行政机关依职权裁量决定，法律、法规没有赋予行政相对人对此有请求权。这一论断在传统行政法理论上是可以成立的。但是，如（1）所论，一旦出现行政相对人为了保护自己的利益，基于下一级行政机关违法事实而向其上一级行政机关提出的申请，此时他不应当被当作是一个拔刀相助的路人甲出来帮忙。这样的区分处理，本文认为大致是妥当的。

[9] 如在郑根喜因诉老河口市人民政府履行责令老河口市酂阳办事处酂南社区居民委员会公开集体资产收支信息的法定职责案中，法院认为：另外，在本案存在更为有效便捷的救济方式的情况下，郑根喜坚持起诉老河口市人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。进入专题： 层级监督行为 层级监督行为 。

本文以下讨论两个问题，目的不是想给出上述问题的答案，毋宁是提供解决问题的思路。[8] 参见《行政诉讼法》第6条。前述（1）和（2）的两个法律关系，都是为了整合各行政机关以及隶属的部门，旨在形成由上一级行政机关统一领导[4]的行政一体化制度，即在整个国家行政机关系统内，必须保证上情下达，政令畅通，共同完成现代行政任务。（3）严格按照法律规定对相关责任单位和责任人员作出行政处理。

这样的裁判逻辑在一些地方法院行政审判中也得到了普遍的遵循。在制度上，上一级行政机关监督下一级行政机关具有维护行政统一性、整体性之功能，其所要保护的是公共利益。[9]那么，这是不是意味着行政机关层级监督行为的不可诉性就不能抹去呢？本文认为，要否定这一设问，取决于我们的法解释技术的有效性，当然，更为深层次的法理念，则是我们能否直面中国现实问题，从中国法实践中提炼出中国法理论。[5] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第6版），北京大学出版社/高等教育出版社2015版，第423-424页。

对这种情形，实务中通常是以这样的规则来处理的，如基于自己利益的投诉，应等同于请求权。原田尚彦认为：诉的利益，通常从以下三个侧面来加以判断：请求的内容是否适合作为审判的对象（诉讼对象的问题）。

基于这一段裁判理由，法院的结论是，对下一级行政机关行使责令改正等职权，是基于上下级行政机关之间的层级监督关系。有学者认为：层级监督是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而生成的一种监督途径和方式，它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的，既是行政系统内固有的、原始的监督形式，也是行政机关内部监督中最基本、最经常的监督形式。

就这点而言，崔案中的这一裁判理由尚需要进一步展开，论证崔永超的这一请求为何属于一般情形，从而否定济南市政府层级监督行为的可诉性。裁判理由称：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条第1款和第30条虽然规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中违法行为责令改正，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。[11]也就是说，当法律不向个人赋予法律手段，它就不保护特定个人的合法权益。前者如《河道管理条例》第47条规定：对违反本条例规定，造成国家、集体、个人经济损失的，受害方可以请求县级以上河道主管机关处理。《行政诉讼法》确立的合法性审查原则，[8]是要求法院对行政行为合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求范围的限制。可见，这个监督机制目的并不具有保护个别化权利的功能，故上一级行政机关不履行对下一级行政机关监督之职，行政相对人不具有公法上的请求权。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》59条规定，县级以上地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令，等等基于人民政府组织法等相关法律规定，崔案中各方当事人的行为结构（法律关系）图示如下： 崔案中，崔永超针对槐荫区政府以暴力威胁、噪音干扰的方式强迫搬迁的行为，原本可以向法院起诉，请求确认槐荫区政府这一事实行为违法。

因公民参与权所带来的思想，已经开始冲击行政有内外之分的观念，内部行政已经难以成为行政权可以不受外部监督的籍口了。同时，现代行政法发展的趋势是，行政内部行为再也不是外部监督不可涉足之地，将部分行政内部行为纳入行政诉讼范围也并不是不可以讨论的议题。

[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第2页。在人类法文明进步史上，法律的进步在相当程度上都是这样表现的。

这样的解读应该没有曲解这段裁判理由。可见，这个监督机制目的并不具有保护个别化权利的功能，故上一级行政机关不履行对下一级行政机关监督之职，行政相对人不具有公法上的请求权。湖北省高级人民法院《行政判决书》（[2016]）鄂行终698号）。本文认为，在现代社会，因公众参与理论发达，个人在公法上的法律地位，并仅限于为个人利益才有必要赋予其请求权，如获取政府信息申请权、环境保护法上的个人请求权等，其内容已经不限于传统法理上的个人权利。

……但是共同利益不同于个人利益的总和，尽管共同利益总是与个人利益水乳交融。在此种情形下，行政机关是否作出行政行为（不作为）以及作出何种行政行为，都具有可诉性。

[6] 也有学者认为，部分内部行为应当纳入到行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》确立的合法性审查原则，[8]是要求法院对行政行为合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求范围的限制。

如行政机关是否要督促或者采用何种方式督促它的下一级机关履行某项法定职责，即使是因行政相对人提出请求的，都被当作是行政机关自己家里面的事，外人不可以啄评。四、本案可以参考的范围与可能的突破 崔案不是指导性案例，故对下级法院审理类似案件不具有应当参照的法效力。

裁判理由称：上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。必要时，上级行政机关也可以直接受理。注释: [1] 最高人民法院《行政裁定书》（[2016]行申2560号）。[5] （二）关于改变或者撤销权与申请人权利义务之间的关系 无论是学理上的通说还是制定法上的相关规定，对于行政内部行为不可诉的论断，基本上没有多大异议的。

对于A条和B条这样的条款，我们在文义上的确难以找到有法律赋予行政相对人请求权的含义，或者当时立法者根本就没有这样的立法原旨。[3] 《公务员法》第54条。

（3）严格按照法律规定对相关责任单位和责任人员作出行政处理。（2）即使借助判例引入保护规范理论，那么在公众参与权兴起的当下，保护规范理论是否可以作一些中国式的调适呢？也就是说，假如公众参与权有主观权利的成份，那么我们对于崔案所涉的A条和B条的解释，就可能会发生一些理路上的转向。

文章来源：《政治与法律》2017年第12期。但是，崔永超却选择了依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条第1款和第30条的规定，向槐荫区政府的上一级政府即济南市政府提交要求行政处理申请书，请求济南市政府履行责令改正等监督职责，以保护其合法权益。